“改制”，是指企业产权制度改革。改制使一大批小企业焕发了生机。但随着时间的推移，改制过程中存在的一些法律问题逐渐显露出来。自2001年至今，丰台区法院共受理涉及区属企业改制的案件50件，其中民事诉讼案件44件，刑事诉讼案件4件，行政诉讼案件1件，执行案件1件。民事案件的案由主要集中于股东权益纠纷，其次是供热合同纠纷、赔偿损失纠纷、房屋租赁合同纠纷、股权转让纠纷等。从这些案由可以看出，这些企业在内部管理和外部经营上都还没有理顺。

　　多数涉案改制企业都存在错综复杂的矛盾，这些矛盾既无法自行消化，又无法借助行政机关的干预、调解获得解决。在这些矛盾中的核心矛盾，就是企业与职工的矛盾。案件背后涉及的企业职工或股东人数少则几十，多则数百。稍有不慎，就会引发群体性纠纷事件，影响社会稳定。如2004年3月1日10时许，被告人王某某因对丰台区某厂改制不满，伙同数十人到丰台区马家楼桥北侧，将四环路由东向西的辅路封堵，致使车辆无法通行。

　　上海律师网:改制中存在着以下法律问题：

　　职务犯罪问题

　　目前，企业改制过程中存在的职务犯罪，主要是一些原国有企业或原集体企业的管理者，利用改制之机侵吞企业财产而犯下的职务侵占罪、贪污罪、挪用公款罪，其犯罪所得赃款多用于自己投资营利。如北京市鑫华祥物资供应公司经理、北京润达宏业工贸有限公司董事长吕某，在鑫华祥公司改制中，为达到减少净资产、降低其个人购买该公司所付款额的目的，利用担任鑫华祥公司经理职务的便利，采取弄虚作假、隐匿不报、虚构债务等手段，将他单位应付该公司的款项460万余元、账外款104万元侵吞。对上述所得赃款，吕某除用于挥霍外，都用来开办、经营自己的私人公司。法院审理后认为，吕某侵吞数额特别巨大的集体资产的行为，已经构成职务侵占罪，依法判处其有期徒刑9年。

　　公共资产流失问题

　　国有资产、集体资产都是公共资产。在企业改制中，公共资产的流失主要有三种情况：

　　一是数额无法估计的账外资产流失。由于改制企业都经过了多届企业法人换届，并且基本上都没有进行相应的离任审计，加上财务人员的频繁更换，造成企业积累的财务问题较多、账务处理不及时，导致账外资产严重流失现象。如上述吕某职务侵占案。

　　二是将改制企业卖给管理层人员的做法，在缺乏监督的情况下，将会加快公共资产的流失速度。改制的实施涉及被改制企业的资产评估和转让(所有权或经营权)问题。在改制企业资产转让过程中，决策者基于种种考虑制定了一些对管理层人员的优惠政策，而这些政策的执行细节乃至优惠比例往往由改制企业自行规定———也就是说，由企业管理层人员(他们实际上多为转让对象)自己规定。这种政策倾斜使得企业管理层人员只需花极少的价钱就能得到一个企业或其控制权。许多明明效益较好的企业清产核资时，管理层人员故意报亏损，以便“零买断”，甚至“负买断”———政府倒贴钱转让。这种情况严重损害了国家、集体和职工的权益。

　　三是国有土地潜在财产价值流失问题。按照有关政策规定，改制时涉及到的国有土地使用权、用水权、用电权暂不出售。但其权属性质、归属问题无论是当时还是以后都没有明确、也没有有权部门问津，实际上是免费交给改制企业使用，留下了一个国有资产流失的“黑洞”。用水权、用电权还在其次，国有土地使用权的经济价值却是随着经济发展日渐攀升，由于企业改制导致的国有土地使用权财产价值流失，使国家遭受的损失难以胜数。如博兰特珠峰饮料厂改制时，股金总共还不到十万元，而在该厂拆迁时，靠着该厂免费得来的土地，每个股东都得到了至少几十万元的拆迁费，造成了国有资产的巨大损失。

　　股份合作制企业问题

　　股份合作制为城市小企业改制后的重要形式，在实践中也暴露出一些急需解决的问题：如传统公司法都确立有资本确定(在章程中载明公司资本总额)原则、资本维持(公司在存续过程中应当经常保持与资本额相当的财产)原则、资本不变(公司资本总额一旦确定，非经法定程序，不得任意变动)原则。这些原则是现代市场经济中确保公司资本的真实、安全，保证公司在现代市场经济中正常运转、交易安全所必须的。股份合作制企业虽然不是公司，也一样需要做到资本确定、资本维持、资本不变。然而，《北京市股份合作制企业暂行办法》第20条却做了与资本三原则完全相悖的规定———“职工个人股原则上不得退股。但遇职工调出、辞退、辞职、除名、退休、亡故等情况，可由企业按章程规定收购这部分职工持有的股份”。股份可以回购的做法，一则使资本不可能确定、维持、不变，实际上使得企业资本处于不稳定状态，其危害性显而易见。最典型的例子是丰台第一百货公司改制后，由于职工纷纷退股，把原本经营状况良好的企业活生生拖垮了。这种做法操作起来也存在严重弊病———股东退股时的价格很难确定，按进入时的价格或按重估价格，都不一定公平，并且都可能引发更多人退出。二则对出资人范围的限定不可能实现产权改革的基本目标之一———产权多元化。

　　保障职工权益问题

　　企业改制自买自卖，为改制后期给予职工补偿埋下了一颗定时炸弹。目前，根据企业的实际情况，某些领导者或管理层人员想怎么改就怎么改，有些并没有站在防止国有资产流失、保护职工切身利益的角度考虑制定方案，更没有采取职工代表大会或职工全体会议的方式讨论企业改制方案，而是召集了一两次职工代表大会，使职工同意企业改制的行为并签字，其实职工并没有真正了解改制的具体规定和相关数据，也不晓得企业改制转变身份后如何安置他们，费用如何计算，补偿能拿到多少。

　　目前企业改革推进很快，但政策指导和规范相对滞后，而且还没有一个全国统一的、完整的指导国有企业改制的政策文件。现有的一些零散政策文件也存在许多漏洞，难以适应企业改制工作有序推进的要求

　　。如在企业改制中职务犯罪问题的产生，在很大程度上是因为有关企业改制文件中没有规定回避原则(向本企业管理层人员转让国有产权的，管理层人员不得参与转让国有或集体产权的决策审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项)，致使职务犯罪者有机可乘。

　　此类案件涵盖了刑事、民事、行政和执行等4种案件类型。在审理中，对于企业改制中发生的职务犯罪，应当依法从重处罚，及时追赃，挽回国家、集体的损失。对于那些不理解改制政策以致聚众闹事、触犯刑律的人，应当着重打击主犯，但量刑不宜过重。

　　对于民事案件中涉及到改制企业与其他企业的合同履行问题的，应根据案件事实审理;涉及到改制企业内部股权纠纷的，应当慎重对待。由于改制企业的经营管理多不规范，在审理中，我们必须注意审核相关工商档案(如企业章程、股东名册、股东大会决议等)，提示双方举证。

　　对于涉及改制企业的行政诉讼案件，要充分考虑到改制的时代背景，确实没有任何法律法规可作适用、参考依据的，应以不属行政诉讼管辖范围为由驳回起诉。

　　对于涉及改制企业的执行案件，必须深入细致，尽量予以调解，避免采取可能激化矛盾、不利于社会稳定的强制执行措施。

　　对于审理中发现的企业改制中的漏洞或弊病，应及时分析总结，并向有关部门发出司法建议，促使有关方面堵塞漏洞、完善制度、改进工作，从而弥合政策与社会的缝隙。